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Opérateurs de l’Etat : Faire des budgets en période d’incertitude

Au mois de septembre, sonne pour les opérateurs de l’Etat le top départ des 12 travaux du cycle budgétaire. La circulaire budgétaire et comptable pour 20221 de la Direction du Budget et de la Direction générale des Finances publiques est en cours d’impression ou déjà sur les tables de chevet, la notification de la SCSP2 est imminente (ou déjà arrivée, pour les plus chanceux), les premières maquettes budgétaires tournent et les réunions du dialogue de gestion sont en train d’être montées.
Déjà en temps “normaux”, la période qui s’ouvre à la fin de l’été présage plusieurs semaines intenses chez les organismes publics. Et en cette rentrée 2021, les agents budgétaires des opérateurs de l’Etat vont devoir élaborer des budgets sur des bases bien incertaines.

Par Clémence Monvoisin, Consultante auprès du secteur public, experte des organisations financières.

Le budget en opérateur de l’Etat, un job à temps plein

Budget initial, budgets rectificatifs, programmation annuelle, pluriannuelle, infra-annuelle, prévision d’exécution, reprogrammation, justification au premier euro, limitativité, fongibilité… 

L’exercice budgétaire en opérateur de l’Etat ressemble à une discipline olympique, avec ses règles, son jargon, dans une version qui durerait plusieurs mois. Son cycle complet, qui commence en septembre avec la préparation du budget de l’exercice suivant, intègre successivement ou simultanément des phases de programmation, de concertation voire de négociation, d’arbitrages, de suivi de l’exécution, de reprogrammation… Une mécanique bien huilée dans ces établissements, au sein desquels des agents sont souvent affectés à ces tâches à temps plein. 

Pour expliquer la mobilisation d’autant de ressources, en temps et en énergie, plusieurs éléments. 

D’abord, un cadre réglementaire et procédural, qui, bien qu’en voie de simplification, reste lourd. En étape initiale, la démarche de justification au premier euro3 – chère aux LOLFiens4 et concourant indubitablement à la sincérité budgétaire – nécessite de revisiter 100% des hypothèses posées sur une programmation antérieure. A bas les copier-coller ! Et pour entériner les hypothèses, la validation des budgets repose sur un cycle à plusieurs étapes, qui requiert l’aval des ministères de tutelle et du contrôleur budgétaire, réunis en amont de la présentation à l’organe délibérant, dans une configuration familièrement appelée le “pré-CA”5.
Ensuite, le budget se voulant le temps de la collégialité, les réunions se multiplient, entre propositions, contre-propositions, négociations. Pour finir parfois par des arbitrages à la serpe afin de rentrer dans les clous d’une note de cadrage toujours plus contraignante. 

Enfin, pour soutenir ces multiples étapes, les opérateurs de l’Etat manquent des outils informatiques qui leur faciliteraient la tâche, aussi bien dans la collecte des données, que dans la consolidation et le travail collaboratif.

Branle-bas de combat et crise de sens budgétaire chez les opérateurs de l’Etat en période de crise sanitaire

Au fond, pourquoi fait-on des budgets ? Derrière la question rhétorique s’ouvre une réflexion plus fondamentale qui interroge l’ordre établi dans les organismes publics et opérateurs de l’Etat avec le sacro-saint processus budgétaire et son calendrier sanctuarisé.

Bien sûr, les opérateurs de l’Etat, et en particulier ceux soumis à la comptabilité budgétaire, élaborent et soumettent au vote des budgets annuels afin de pouvoir engager et payer les dépenses qui leur permettront de mettre en action la politique publique qui leur est confiée. Pour déterminer la qualité de la programmation budgétaire, l’indicateur le plus souvent retenu est le taux d’exécution budgétaire qui permet de déterminer si les ressources dont l’établissement a demandé pouvoir mobiliser ont été utilisées. Concrètement, les crédits consommés sont rapportés aux autorisations ouvertes.

A l’étude de cet indicateur, que l’on pourra reconstituer par échantillonnage à la consultation des rapports annuels de performance6, on constate que l’exécution au compte financier est souvent éloignée de la prévision du budget initial. La faute sans doute à la limitativité des enveloppes qui, de fait, crée de la sous-exécution, mais sans doute aussi à la difficile maîtrise des hypothèses d’élaboration budgétaire.

Cet écueil, qui se présente déjà en rythme de croisière – si tant est que celui-ci existe tant les opérateurs de l’Etat doivent faire preuve d’adaptabilité face aux promesses du politique – atteint son paroxysme en temps d’incertitudes comme nous les connaissons depuis près de deux ans.

Outre les besoins nouveaux que la situation sanitaire a générés pour permettre aux administrations de déployer massivement et rapidement le travail à distance pour les agents et de maintenir l’offre à distance pour les usagers, le contexte sanitaire a un impact majeur sur nos services publics, notamment d’accueil et d’animation de la vie citoyenne et populaire. C’est précisément ce que traduit la difficulté à construire des budgets sincères.

Faire des budgets quoi qu’il en coûte, mais faire des “bons” budgets

En ces périodes inédites, la tentation peut être grande de produire une copie budgétaire, quelles qu’en soient les composantes. Après tout, l’important est de pouvoir engager et payer des dépenses 365 jours par an, ou presque. Comme l’instant présent déjà passé une fois nommé, un budget est caduque, par nature, à peine posé sur le papier. Mais raisonner ainsi, c’est perdre de vue le sens qu’est supposé assumer l’exercice.

Fondamentalement, le budget, c’est l’histoire que l’organisme veut raconter. Il exprime des missions, des ambitions et des objectifs à travers les référentiels qu’il emploie et défend un plan d’action par les moyens qu’il sollicite. A ce titre, le décret GBCP a considérablement fait évoluer la logique, éminemment comptable jusqu’alors, qui sous-tendait l’exercice.

Quelques principes très simples d’application peuvent aider à donner un véritable sens au processus, parmi lesquels :

  • impliquer les parties prenantes pour faire de l’élaboration des budgets un projet collectif, voire un d’établissement et ainsi engager des discussions autour des besoins et des moyens, mais arrêter des hypothèses et les documenter pour la mémoire collective ;
  • relier chaque ligne budgétaire à un objectif opérationnel précis et mesurable et, outre les besoins financiers, définir les ressources humaines nécessaires à la bonne exécution du projet afférent, mais aussi les ressources organisationnelles (configuration en équipe projet, circuit de décision raccourci, travail asynchrone…) ;
  • jouer avec les échelles temporelles : toutes les opérations d’un établissement ne se dénouant pas à un horizon homogène, l’élaboration du budget permet d’intégrer de l’infra-annualité (programmation mensuelle liée à un volume d’activité saisonnier par exemple), la pluri-annualité (opérations exécutées sur plusieurs exercices) à l’annualité budgétaire.

Enfin, d’un point de vue davantage quantitatif, la Direction du Budget donne des clés de lecture et donc de construction d’un budget à travers la série d’indicateurs qu’elle suggère d’étudier dans la circulaire annuelle relative à la gestion budgétaire et comptable publique7. Il pourrait être intéressant en complément de connaître les valeurs de référence auxquelles Bercy juge qu’un budget est soutenable mais les premières briques sont posées.

1 https://www.budget.gouv.fr/documentation/circulaires-budgetaires/circulaires-2021
2 subvention pour charge de service public
3 ou “JPE”
4 relatif à la LOLF, Loi organique relative aux lois de finances
5 pré Conseil d’administration
6 Sur les rapports annuels de performance des opérateurs de l’Etat, consulter le site budget.gouv.fr
7 voir notamment annexe 8 page 38 des annexes de la circulaire relative à la gestion budgétaire et comptable publique pour 2022

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